Antisegregeringspolitik på villovägar – en blandning av olika typer av hushåll i olika stadsdelar leder inte till ökad välfärd

I våra större städer läggs idag stor vikt vid antisegregeringspolitik eftersom segregeringen ses som ett stort samhällsproblem. Tyvärr läggs inte samma vikt vid att förstå de bakomliggande orsakerna till segregeringen vilket leder till att politiken i många stycken är felinriktad. I synnerhet läggs utan någon underliggande teoretisk motivering en stor vikt vid att skapa blandade städer som en lösning till det segregeringsproblem man upplever. I det här inlägget argumenterar jag för att en ökad blandning av olika typer av hushåll i olika delar av en stad inte leder till ökad välfärd.

Det finns idag helt överväldigande bevis för att fattiga hushåll bor i utsatta stadsdelar för att de är fattiga och inte har råd att köpa eller hyra en bostad i andra mer välmående stadsdelar. Att bo i en utsatt stadsdel är nästan definitionsmässigt inte någon positiv livserfarenhet. Denna erfarenhet hämmar i många fall livschanserna för dem som bor där och inte minst för deras barn genom bl.a. förekomsten av kriminella gäng och olämpliga förebilder. Till detta kommer ökade risker för liv, hälsa och egendom för dem som bor i dessa områden. Inte minst upplever många affärsidkare och affärsanställda i dessa områden detta.

Det finns idag en stor politisk vilja att förändra situationen i de utsatta områdena och ett prioriterat mål är att få till stånd en ökad blandning av olika typer av hushåll i alla stadsdelar och bryta koncentrationen av fattiga hushåll till utsatta stadsdelar. Innan man engagerar sig i signifikanta åtgärder och lägger betydande ekonomiska resurser på att tvinga fram en hushållsblandning i olika stadsdelar är det av stor vikt att belägga att det överhuvudtaget existerar en positiv effekt av en sådan blandning, d.v.s. en grannskapseffekt och hur stor den i så fall är. Och denna positiva effekt måste givetvis vägas mot de fördelar som olika typer av hushåll – rika så väl som fattiga – har av att leva i specialiserade homogena grannskap.

Det finns anledning i detta sammanhang att påminna om att städer under hela deras historia varit segregerade och att denna segregering i huvudsak varit ett resultat av hushållens fria beslut. Vi ser spåren av detta runt om i världens städer i form av ”Little Italy”, ”China town”, etc. Emigrerande svenskar skapade på sin tid ”Anderson town” i Chicago genom att de som hamnade i Chicago föredrog att bo där andra svenskar redan bodde. Att människor på detta sätt valde att bo nära andra människor med likartad bakgrund berodde givetvis på att de genom detta kände att de fick en högre välfärd än genom att bo i andra delar av staden.

De empiriska studier som återfinnes i den internationella litteraturen pekar på att hushållens fördelar av att leva i specialiserade homogena grannskap är högst signifikanta både i termer av att finna lämpliga jobb och att öka mängden valmöjligheter. När tillräckligt många hushåll med likartad bakgrund samlokaliseras i en stadsdel skapas förutsättningar för framväxten av en specialiserad service riktad till den aktuella gruppen som sänker de aktuella hushållens transaktionskostnader. Det handlar exempelvis om livsmedelsaffärer, klädaffärer, restauranger, caféer, lokaler för religionsutövning. Detta gäller även hushållens möjligheter att tillgodogöra sig den specifika välfärd som ett boende i staden erbjuder. Däremot framkommer inga speciella negativa ekonomiska effekter av att leva i utsatta områden utöver de generella negativa effekterna av fattigdom och de faktorer som tenderar att göra ett hushåll fattigt. Dessa faktorer innefattar bristfällig utbildning och arbetserfarenhet, dålig hälsa, dåliga språkkunskaper, diskriminering etc., d.v.s. faktorer som har lite att göra med att hushållet lever i ett utsatt område. Tyvärr är det vanligt i debatten att man tror att de låga inkomster, den höga arbetslöshet och den dåliga hälsa som kan observeras bland de människor som bor i utsatta områden beror på att de bor i dessa områden. Detta är givetvis en felaktig slutsats. Människor får exempelvis inte sämre hälsa av att bo i ett utsatt område. Utsatta områden skapar förvisso en grogrund för kriminalitet men här måste orsakerna sökas i bl.a. ett skolsystem som ej förmår att ge i synnerhet unga män rätt förutsättningar för fortsatt utbildning och för en yrkeskarriär.

Samtidigt är det svårt att i den internationella litteraturen finna signifikanta bevis för positiva grannskapseffekter, d.v.s. att fattiga hushåll får förbättrade liv och ökad välfärd av att bo bland välbärgade grannar. Hushåll har givet sin inkomst valt den stadsdel de bor i och givet bristen på positiva grannskapseffekter kan man fråga sig hur man skall motivera politikinsatser som tvingar hushåll att flytta från den stadsdel där de bor. Därtill drabbas de insorterade hushållen av högre levnadsomkostnader när de tvingas göra sina inköp i de affärer som skapats i dessa områden för att betjäna välbärgade hushåll.

Härutöver kan sägas att även om det skulle finns positiva grannskapseffekter så är varje politik som verkar för hushållsblandning också förknippad med kostnader. Och varje politikinsats skall värderas utifrån både dess positiva effekter och dess kostnader. Kostnaderna kommer sannolikt att återspegla de processer som leder till att stadsdelar är segregerade över tid efter hushållsinkomst. Orsaken är att dessa kostnader i princip reflekteras i skalan på de resurser som krävs för att skapa stadsdelar som uthålligt är mer blandade i våra städer. Detta indikerar att det inte enbart handlar om en engångskostnad utan att det handlar om kontinuerliga kostnader för att förhindra att blandade stadsdelar över tid åter blir mindre blandade.

De empiriska studierna visar att de positiva grannskapseffekterna av hushållsblandning är mycket modesta och att fattiga hushåll inte får ökad välfärd på marginalen av att flytta in i en välbärgad stadsdel. Vi vet att de rika hushållen alltid kan bjuda över de fattiga hushållen när det gäller stadsdelar med högt värderade egenskaper och tjänster. Vi vet också att de högt värderade egenskaperna och tjänsterna hos dessa stadsdelar fullt ut reflekteras i priserna på villor och bostadsrätter i dessa områden. Detta betyder att den boendesegregering vi observerar i städer i stort reflekterar inkomstfördelningen bland hushållen i dessa städer och att det inte är bostadssegregeringen som driver inkomstfördelningen. En politik som tvingar fram en blandning av hushåll i sociala och ekonomiska termer i olika stadsdelar angriper alltså symptomen och inte orsakerna. En sådan politik kan säkert få många engagerade politiker och planerare att må bättre men den adresserar inte de grundläggande problemen.

Vi måste samtidigt notera att allt tyder på att hushåll i allmänhet får direkta välfärdsvinster av att bo i specialiserade homogena stadsdelar med andra komplementära och liknande hushåll. Dessa inkluderar produktivitets- och lönefördelar på grund av bättre arbetsmarknadsnätverk och bättre matchning. Dessa fördelar verkar tillfalla fattigare lägre utbildade människor i minst samma och sannolikt högre grad än rika och högutbildade människor. I den grad som dessa fördelar är signifikanta så skulle en politik som driver på en blandning av olika hushåll i olika stadsdelar direkt förstöra en potentiell välfärdskälla och en del av de produktivitets- och konsumtionsfördelar som städer möjliggör. Vi måste också notera att en individs upplevda välfärd tenderar att falla när dennes inkomst faller i förhållande till grannarnas, vilket händer när låginkomsthushåll blandas in bland höginkomsthushåll. Detta är ett ytterligare övertygande skäl till varför blandade stadsdelar tenderar att reducera fattiga hushålls välfärd. Alla dessa potentiella förluster måste vägas mot eventuella fördelar av blandade stadsdelar.

Bland de många saker som fattiga hushåll köper mindre av är de högt värderade egenskaper och tjänster som följer med att bo i en välbärgad stadsdel. Den begränsning som deras fattigdom innebär tvingar dem att konsumera mindre av allt. Det finns alltså inte några fördelar för fattiga hushåll att bli tvingade att bo i en välbärgad stadsdel. De kommer att ha ett stort utbud av högt värderade egenskaper och tjänster som de inte har råd med och samtidigt förlorar de många av de egenskaper och tjänster som de värderar högt i sin gamla stadsdel. Detta kan handla om stöd från andra hushåll i en likartad situation och om lokala grannskapstjänster skräddarsydda för fattiga hushåll snarare än rika hushåll. Detta är mycket viktigt inte minst för ensamföräldrar som saknar bil och som inte kan ta sig till lågprisaffärer i andra delar av staden.

Att fattiga hushåll är koncentrerade till utsatta stadsdelar betyder inte att det är de utsatta stadsdelarna som skapar fattigdom. Detta betyder att den korrekta politikslutsatsen inte är att man skall reducera fattigdomen genom att skapa blandade stadsdelar eller förbättra den byggda miljön i utsatta stadsdelar. En politik som syftar till att skapa blandade stadsdelar riskerar i stället att dra uppmärksamheten från behovet av en effektiv inkomstpolitik och inkomstomfördelning i staden. Politiken måste syfta till att i första hand hjälpa fattiga hushåll att få högre inkomster genom bättre utbildning, lägre arbetslöshet och bättre betalda jobb. I andra hand bör de hjälpas med en mer effektiv direkt inkomstomfördelning. Hushåll som får effektiv hjälp att höja sina inkomster kommer att få en höjd sannolikhet att flytta från den utsatta stadsdel där de idag lever. Detta kan i och för sig betyda att olika indikatorer för utsatta stadsdelar försämras men det betyder inte att inkomstpolitiken och inkomstomfördelningen var felaktig.

Baksidan av myntet är att om politiken inte angriper de underliggande orsakerna till fattigdom så kommer förbättringar av den byggda miljön i utsatta stadsdelar och dess olika egenskaper och tjänster leda till att fattiga hushåll pressas ut till ännu mindre attraktiva grannskap genom högre hyror och högre priser på bostadsrätter. På detta sätt riskerar de fattigaste hushållen att få bära både en omställningskostnad och fattigdom medan de fortsätter att leva i en stadsdel med en fysisk och social miljö med låg kvalitet. Detta betyder inte att politiken inte kan fokusera på att reducera social ojämlikhet i specifika utsatta och fattiga stadsdelar men den måste hela tiden fokusera på att hjälpa och stödja de enskilda individerna och hushållen. Det är i de fattigaste stadsdelarna som de hushåll som är i störst behov av individfokuserad politik tenderar att leva.

Charlie Karlsson

Professor Emeritus
Jönköping International Business School
Charlie.Karlsson@ju.se